ارتباط با ما
تبلیغات

یکشنبه ۱۷ خرداد ۱۳۹۴ | ۰۸:۰۰ ق.ظ
آیا تمسک مجلس به عبارت «مجلس در راس امور است» در اختلافات با دولت صحیح است؟
تفاوت برداشت امام و مجلسی‎ها از «در راس امور بودن مجلس»
محمد میثم نداف پور
هیچ گاه این بیان امام در مقام حل و فصل اختلافات میان قوا نبوده است و وظایف و حیطه اختیارات هر یک از قوا در قانون اساسی و در صورت سکوت، دکترین حقوقی حاکی از تفکیک مطلق قوا در نظام حقوقی ایران مشخص است.

کافه حقوق، محمد میثم نداف پور جمله چالشی همه دوره های مختلف ریاست جمهوری و مجلس از ابتدای انقلاب و خصوصا زمانی که اختلافات دو قوه مجریه و مقننه بالا میگیرد، جمله ای از امام خمینی (ره) است که اشاره به این گزاره دارد که «مجلس در راس امور است». (صحیفه امام، جلد ۱۷، در جمع دانشجویان دفتر تحکیم وحدت) بدیهی است که این کلام بدون فهم اطراف قضیه میتواند تصوری متفاوت از عالم واقع به ما بدهد. چرا که تفسیر از اطلاق این عبارت، به قانون اساسی ما، رنگ و بوی نظام های پارلمانی میدهد که ابتداییات این نظام حقوقی در قانون اساسی ایران نقض شده است و نمیتواند چنین تصویری را به ما بدهد. از جمله تفوق رهبری به عنوان رییس کشور و رییس جمهور در اصل ۱۱۳ که نافی پارلمانی بودن نظام است. اگر بخواهیم در همه اختلافات دو قوه، با تمسک به این جمله، حق را به قوه مقننه بدهیم، اصولا باید مفهومی به نام «قوه مطلقه مقننه!» را جعل کنیم. چنان چه عموم تمسکات نمایندگان مجلس در دوره های مختلف، بر همین منطق بی منطقی بوده است.

برای فهم این موضوع اولا باید پیش زمینه فکری امام خمینی و فقهای معاصر شیعه به طور اعم در نظر گرفته شود و سپس با بازبینی مفهوم و ماهیت دولت به معنای عام، جایگاه عبارت در راس امور بودن مجلس را در حقوق اساسی ایران تعیین کرد.

مجلس

تلقی امام و فقها از مجلس

توضیح این که همواره دغدغه اصلی فقهای شیعه در عصر اخیر، اجرای احکام اسلام و تشکیل دولتی است که به واسطه آن، راه انسان ها و مومنین برای رسیدن به سعادت هموار شود و در مرحله بعد تلاش کرده اند که فقه امامیه را به عنوان منبع اصیل احکام اسلامی، بر جامعه حاکم کنند. این تلاش در مشروطه به نحوی در نظرات مجتهدین آن عصر هویدا بود. تفکیک میان اجرا و تصدی کت و شلواری ها، تقنین از سوی خداوند و نظارت مجتهدین از همان زمان آغاز شد. تا جایی که حتی امام خمینی (ره) هم جدای از مبانی نظری ولایت فقیه خود که در یک محمل انتزاعی و در کلاس های فقه خارج ایشان مطرح شده بود، در سخنرانی خود به محمد رضا شاه در خرداد ۴۲ فرمود: «ای آقای شاه! ای جناب شاه! من به تو نصیحت می کنم. سه مملکت اجنبی- به ما حمله کرد: شوروی، انگلستان، آمریکا به مملکت ایران حمله کردند؛ مملکت ایران را قبضه کردند؛ اموال مردم در معرض تلف بود، نوامیس مردم در معرض هتک بود، لکن خدا می داند که مردم شاد بودند برای اینکه پهلوی رفت. من نمی خواهم تو اینطور باشی؛ نکن. من میل ندارم تواینطور بشوی، نکن!»

یعنی حتی امام هم حاضر بود که شاه بماند و نظارت مجتهدین مجددا مهیا شود. اما پس از یک دهه و مبارزات مردمی و نفود امام میان مردم، راه برای تحقق حداکثری مطالبات فقها و ایجاد یک حکومت اسلامی با ساختار نظام ولایت مطلقه فقیه فراهم شد. عصر مشروطه و اختلاف نظری که میان فقها حاکم بود، همه را مجاب کرده بود که  نمیتوان در وجود پارلمان تشکیک کرد. لذا علما سعی کردند هیاتی را برای نظارت تعبیه کنند. طبق این ضرورت امام در نظر داشت که قوه مقننه و مجلس شورای اسلامی را ترکیبی از مجتهدین تشکیل دهند که به تبعیت از فقه جواهری کشف نظر شارع در عموم مسائل اجتماعی کند و احتمالا غیر مجتهدین مومن، اجرای قوانین و تصدی امور را در دست گیرند.

امام خمینی (ره) در نظریه ولایت فقیه خویش، حکومت اسلام را حکومت قانون الهی معرفی می نمایند و معتقدند که اسلام باید شالوده اصلی نظام را موجودیت ببخشد. ایشان در امر تقنین و اعتبار بخشدن به قانون حساسیت خاصی به خرج می دادند. یعنی به عبارتی تضمین اسلامی شدن یک دولت را در قانون آن منبعث از حکم الهی میدانستند. در واقع هر چه قدر قانون یک کشور منبعث از اسلام باشد، آن دولت اسلامی تر است. چرا که قوه مجریه، مجری قانونی است که مجلس تصویب کرده است.

هر چند پس از انقلاب این تعبیر تغییر کرد. در عبارات امام (ره) بعدا از مجلس به عنوان وکلای ملت به عنوان مصداق عرف برای تشخیص موضوع و نه حکم دینی شناخته شد. (همان، جلد ۱۵، ص ۳۱۱) طبیعی هم بود که امکان حضور مجتهدین به عنوان نماینده شهرها و روستاهای کشور برای پیگیری اجرایی مسایل شهری آنان، غیرممکن بود و لذا دغدغه امام در قالب شورای نگهبان، پوشش داده شد. نمایندگان به مجلس به عنوان وکلای ملت در امر برنامه ریزی و تشخیص مصداق قرار گرفتند. ایشان میفرمایند: «قدرت مقننه و اختیار تشریع در اسلام به خداوند متعال اختصاص یافته است. شارع مقدس اسلام یگانه قدرت مقننه است. هیچ کس حق قانونگذاری ندارد؛ و هیچ قانونی جز حکم شارع را نمی توان به مورد اجرا گذاشت. به همین سبب، در حکومت اسلامی به جای مجلس قانونگذاری، که یکی از سه دسته حکومت کنندگان را تشکیل می دهد، مجلس برنامه ریزی وجود دارد که برای وزارت خانه­ های مختلف در پرتو احکام اسلام برنامه ترتیب می دهد؛ و با این برنامه ها کیفیت انجام خدمات عمومی را در سراسر کشور تعین می کند.» (امام خمینی، ۱۳۷۹: ۴۴)

به هر حال، آن چه جمهوری اسلامی را از دیگر نظام های مدرن دنیا تفکیک میکرد، قانون آن بود. چنان چه اشاره شد که تلقی اسلامی بودن حکومت حتی به ساختار و شکل حکومت هم نبود. شهید مطهری، آیت الله جوادی آملی و آیت الله خامنه ای هم در بیاناتشان در ابتدای انقلاب بر این نکته تاکید داشتند که شکل حکومت حاکی از اسلامی بودن حکومت نیست و آن چه اهمیت محتوای آن است که خود را در قالب قانون و تقنین نشان میدهد.

ماهیت دولت

از منظر دیگر، اصولا موضوع حاکمیت و قدرت نتیجه احساس نیاز افراد به یک قوه فرادستی بوده است که فراخور هر یک از نظرات قدما در مورد مدنی بالطبع بودن یا مدنی بالاستخدام بودن یا … نهایا به مفهومی جعلی به نام دولت (government) اتفاق کردند. این دولت وظیفه دارد که امور عمومی را تصدی کند. طبیعی است که این تصدی معنای نزدیکی با مفهوم «اجرا» در قوه مجریه دارد. به عبارتی فارغ از منبع تصمیم اعم از امیال پادشاه، دستور العمل یا قانون، دولت وظیفه دارد تا اموری را اجرا کند و نقش آفرینی دولت با اجرای عمل است.

پس به عبارتی میتوان گفت که ماهیت حاکمیت را میتوان به معنای اعم در نهاد مجریه خلاصه کرد. به این معنا که ماهیت دولت در نهاد مجریه است که البته تقنین، قضا و اجرا را به صورت متمرکز در خود جای داده است. این تعریف، علیرغم این که ماهیت دولت را بهتر تبیین میکند، به تعابیر کلاسیک حاکمیت نزدیک تر است. به همین دلایل بود که بعدها اصل تفکیک قوا مطرح شد و بنا بر استدلالی که تمرکز قدرت فساد آور است، میان اعمال تقنینی، اجرایی و قضایی در مدل پخته آن در نظرات منتسکیو چنین تفکیکی ایجاد شد.

اما محل بحث همان است که حاکمیت یعنی نهاد اجرایی و محریه که برای دفع فساد، قدرت تقنینی، قضا و نظارت را از آن دولت جدا کردیم و نام این موجود جدید را قوه مجریه گذاشتیم. فایده این اصرار بر تعریف این است که بگوییم، دولت بدون تقنین، جریان دارد، دولت بدون قضا جریان دارد. اما دولت بدون اجرا صرفا یک قانونگذاری است که نهاد دیگری وجود ندارد که آن را اجرا کند. به تعبیر فلاسفه و منطقیون، اجرایی بودن دولت، جنس دولت است.

پس تا این جا فهمیدیم که اصل معنای دولت در قوه مجریه متبلور است. این معنا زمانی معنای عمیق تری پیدا میکند که در قرن ۲۱ در کشورهای در حال توسعه زندگی کنیم. آن هم به دلیلی که با وجود تمام منابع سرشار در یک کشور، عقب ماندگی وجود دارد و حرکت و جبران عقب ماندگی های یک دولت به قوت قوه مجریه اوست. شاید نظام های پارلمانی و حزب سالار که بر اساس یک تعادل، سکون و یک ترمز بنا شده است، بیش از این که موجب توسعه کشور شود، با تعبیر مبالغه آمیز به یک «بازی بزرگسالانه» تحت مفهوم سیاست تقلیل پیدا میکند. پس باید اذعان کرد که قوه مجریه، قوه محرک دولت به معنای عام است که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هم موید این عبارت را در اصل ۱۱۳ دارد.

لازم به ذکر است که به دلیل ماهیت قدرت که دولت همواره به سمت اقتدار خود غش میکند، تفکیک قوا ایجاد شد و قوه مقننه به عنوان ناظر سیاسی دولت و ترمز خیره سری های او شناسایی شد. لذا در متون ابتدای سده های ۱۸ و ۱۹، هر چه نظام پارلمانی تر میبود، گویی به نظام دموکراسی و مطلوب نزدیک تر بود و نوعی ارزش تلقی میشد. به همین دلیل، میبینیم که برخی حقوقدانان حقوق عمومی، تعبیر امام خمینی مبنی بر در راس امور بودن مجلس را از این منظر مینگرند و اتفاقا نظرات ایشان را مطابق نظرات برخی اندیشمندان غربی از این سنخ محسوب میکند. در حالی که بدون شناخت مبانی نظری امام و حتی فقهای معاصر که بر مسائل اجتماعی دولت اسلامی هم جون شهید صدر کار کرده اند، شناخت اشتباهی به ما میدهد.

نتیجه گیری

پس میتوان تا این جا نتیجه گرفت که تحرک یک دولت به قوه مجریه آن با همکاری دو قوه دیگر است. این بیان را شاید باید در دغدغه همه سیاستمداران در مورد همکاری همه اقشار و حتی ملت با نهاد قوه مجریه، خصوصا در چنین دورانی دانست. منظور امام خمینی (ره) هم بر در راس امور بودن مجلس حاکی از اهمیت اسلامی شدن قوانین و دولت است. ناکارآمدی دولتی که امور عمومی مردم را بدون اجرای احکام اسلام مدیریت کند، ناشی از عدم توجه به اسلام است و چنین مدیریتی برای ایشان ارزش محسوب نمیشود. آن چه دغدغه امام و مجتهدین بوده است، اجرای عملی احکام اسلام در عین کارآمدی است و تبلور آن در حاکمیت قوانین الهی است که توسط مجلس محقق میشود.

لذا نباید این معنا را حمل بر ارجحیت مجلس در تزاحمات و اختلافات میان او با دیگر قوا قلمداد کرد. هیچ گاه این بیان امام در مقام حل و فصل اختلافات میان قوا نبوده است و وظایف و حیطه اختیارات هر یک از قوا در قانون اساسی و در صورت سکوت، دکترین حقوقی حاکی از تفکیک مطلق قوا در نظام حقوقی ایران مشخص است. در مقام اختلاف نظر هم غیر از نهادهایی مانند شورای نگهبان، رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام که طی شرایط و تشریفاتی صالح بر حل و فصل این امور هستند، آن چه حقانیت را بر هر یک از قوا میدهد، این قاعده عام است که آن چه مربوط به امور تقنینی به صورت عام باشد، ارجحیت با مجلس و آن چه مربوط به اعمال تصدی، حاکمیت و اجرایی است، با قوه مجریه است. در پایان با ذکر دو مثال این ملاک توضیح داده میشود تا فهمیده شود که عبارت «مجلس در راس امور است» مبین قانون اساسی است و نه قاعده ای فراتر از قانون اساسی که بتوان به راحتی اصول و قواعد قانون اساسی را با تمسک بر این عبارت، نقض کرد.

به عنوان مثال، نظرات شورای نگهبان در امر بودجه، ملاک خوبی به ما میدهد. بودجه ای که تدوین آن طبق قانون نزدیک ۶ ماه به طول می انجامد، امری است که در صلاحیت اختصاصی دولت گذاشته شده است. علیرغم این که صلاحیت عام مجلس قانونگذاری و ارایه طرح و مصوبه است، مصوبه او در مورد بودجه متفاوت است. شورای نگهبان در نظریه تفسیری در مورد اصل ۵۲ و پاسخ به سوال رییس مجلس وقت در سال ۷۴، اشاره میکند:«۱- بودجه سالانه کشور و متمم آن و اصلاحات بعدی در غیر تغییر ارقام بودجه می بایست به صورت لایحه و از سوی دولت تقدیم مجلس گردد.  ۲- در مورد امکان تغییر در ارقام بودجه از طریق طرحی که نمایندگان محترم تثدیم مجلس کنند، شورای نکهبان به رای نرسید.» و حتی در نظریه تفسیری سال ۷۸ در مورد همین اصل، حق مجلس در تغییر ارقام بودجه را که در کل بودجه تاثیر گذارد، امکان پذیر نمیداند.

در مثال دیگری، وقتی که مجلس حق دارد که برخی وزرا را با رویکرد خاص از تیم دولت دور کنند، دولت نمیتواند بر نظر خود اصرار ورزد. این مثال در استیضاح هم موجود است. استیضاح حق مجلس است و دولت نمیتواند در این گونه مسایل از نظر مجلس تخطی کند.

  1. ahmad   ۱۳۹۴/۰۳/۱۷  

    این که نظر امام در مورد مجلس شورای اسلامی این بوده که مجتهدان مجلس را تشکیل بدهند و قانون گذاری بکنند را از کجا آوردید؟ هیچ جا چنین حرفی زده نشده و اولین بار است که میخوانم

آخرین مطالب
مشترک خبرنامه شوید