گروه بین الملل کافه حقوق: گروه ویژه اقدام مالی یا FATF یک سازمان بین‌دولتی است که باهدف مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم در سال ۱۳۶۸ توسط گروه ۷ کشور صنعتی (G7) شامل آمریکا، انگلیس، آلمان، فرانسه، ایتالیا، ژاپن و کانادا به وجود آمد. هدف گروه اقدام مالی مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم است و تقریبا تمامی دولت‏های توسعه‌یافته و از نظر اقتصادی مهم دنیا عضو آن هستند.

در حال حاضر تنها ۳۵ کشور عضو FATF هستند و جز توصیه‌ها و استانداردهای سالانه، مدیران سازمان مذکور مانیتورینگ یا نظارت را بدون توافقات پیشرفته نمی‌توانند در حوزه‌های ملی گسترش دهند اما برای اعمال نظم مدنظر مؤسسانFATF، گروه اقدام از حربه «انتشار لیست سیاه» استفاده می‌کند تا سایرین را با اعمال فشار مالی تحت سیطره استانداردها و نظارت خود قرار دهد؛ دقیقا چیزی شبیه عملکرد سایر سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی! این گروه  ایران را  در کنار میانمار و کره شمالی در فهرست دولت‌های غیر همکار و مناطق پرخطر از منظر مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم قرار داده است.

کارگروه اقدام مالی در ۲۴ ژوئن ۲۰۱۶  اطلاعیه‌ای صادر کرد که در آن اعلام‌شده بود محدودیت‌های نظام پولی و مالی ایران از سوی این کارگروه به مدت ۱۲ ماه برای بررسی پیشرفت‌های ایران در عملیاتی کردن یک «برنامه اقدام» توافق شده بین ایران و این نهاد به حالت تعلیق در آمده است. در هفته‌های گذشته موضوع همکاری ایران با گروه ویژه اقدام مالی و اجرای برنامه اقدام بسیار مورد بحث قرار گرفت.

حامیان توافق FATF و دولتی‌ها تاکید می‌کنند هدف از پذیرش شروط گروه اقدام، ایجاد «شفافیت اقتصادی» و «مبارزه با پول‌شویی» است. البته کسی صحبتی از تحقق هدف «مبارزه با تروریسم» نمی‌کند چون مطابق استانداردهای FATF حجم قابل توجهی از اقدامات ایرانیان «تروریستی» است! برای بررسی دقیق این موضوع گفتگویی با حضور دکتر محمد صالح عطار پژوهشگر حقوق بین‌الملل ترتیب دادیم.

کافه حقوق: در شروع بحث یک توضیح کلی پیرامون سازمان FATF از منظر حقوق بین‌الملل بفرمایید.

عطار: در حقوق بین‌الملل سازمان‌های بین‌المللی به سازمان‌های رسمی و غیررسمی تقسیم می‌شوند ضابطه تشخیص سازمان‌های رسمی از غیررسمی سند مؤسس سازمان است. سند مؤسس است که مشخص می‌کند یک‌نهاد، در عرصه بین‌المللی سازمانی رسمی است مثل سازمان ملل متحد و یا یک سازمان غیررسمی است. البته سند مؤسس به‌عنوان یک ضابطه شکلی به شمار می‌آید و اینکه ضابطه محتوایی در این زمینه چیست اتفاق‌نظر وجود ندارد.

ولی به نظر می‌رسد «قابلیت تولید هنجار کلاسیک» در حوزه حقوق بین‌الملل قوی‌ترین ملاک در تفکیک سازمان رسمی از یک مؤسسه یا نهاد مدیریت غیررسمی -که شکل و شمایل سازمان بین‌المللی را دارد- باشد. منظور از سازمان غیررسمی سازمانی است که اراده مؤسسان آن در خلق قاعده و الزام حقوقی به‌واسطه آن سازمان تعلق نگرفته است.

FATF یک سازمان غیررسمی است و فعالیت آن‌هم از ۱۹۸۹ در زمینه مبارزه با پول‌شویی در حوزه مواد مخدر شروع شد. یک ملاک دیگر در غیررسمی بودن این سازمان این است که سند مؤسس این سازمان اساساً یک سند دائم نیست. سند مؤسس دوره دار است. تقریباً هر پنج سال، هر هفت سال این سند انشا می‌شود و اخیراً به‌صورت هشت‌ساله (۲۰۱۲ تا ۲۰۲۰) سند مأموریت این سازمان مجدداً توسط مؤسسین انشا شده و تا ۲۰۲۰ تمدیدشده است. از ۲۰۲۰ به بعد چنانچه این سند دوباره تمدید نشود این سازمان منحل خواهد شد اما سند مؤسس سازمان ملل متحد که یک سازمان رسمی است اساساً مدت‌دار نیست. هر وقت که تصمیم گرفتند کنسل می‌کنند ولی تا وقتی‌که این اتفاق نیفتاده باشد کماکان به برنامه خود ادامه می‌دهد.

سند مأموریت اخیر سازمان (۲۰۱۲ تا ۲۰۲۰) ماحصل تقریباً ۱۴، ۱۵ سال فعالیت است. عصاره نتایج فعالیت‌های سابق در آن منعکس‌شده است. قلمرو مأموریت آن توسعه پیداکرده، از مواد مخدر شروع‌شده، به عدم اشاعه در حوزه‌های موضوعی و به روش پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم توسعه پیداکرده است، افق موضوعاتی که این مؤسسه بین‌المللی بنا دارد که با آن مواجه شود بسته نشده است.

به‌علاوه در سند مأموریتش پذیرفته‌شده است که نهادهایی مثل سازمان ملل متحد، شورای امنیت سازمان ملل، سازمان‌های منطقه‌ای تهدیداتی را که در حوزه سیستم مالی بین‌المللی شناسایی می‌شود را بتوانند به سازمان معرفی کنند و سازمان مدنظر قرار می‌دهد. در مواردی به‌صورت قهری و در مواردی با اختیار خودش این تهدیدات را تعقیب می‌کند و موضوع برخورد و واکنش خود و اعضایش قرار می‌دهد.

ویژگی ساختاری و نهادینه این موجودیت ازنظر بین‌الملل این است که از سال ۱۹۸۹ تا ۲۰۲۰ بناست که فعالیتش ادامه پیدا کند و قطعاً بعد از آن‌هم ممکن است با تصمیم ادامه پیدا کند. مگر تحولی به وجود بیاید مثلاً تبدیل شود به یک سازمان بین‌المللی رسمی که در آن فضا اتفاق دیگری خواهد افتاد.

کافه حقوق: هم به لحاظ حقوق بین‌المللی و هم به لحاظ حقوق داخلی اینکه جایگاه این FIU چه می‌شود و کجا قرار می‌گیرند. آیا این نهاد می‌تواند بالادستی باشد. با توجه به اینکه گفتند می‌تواند اطلاعات بگیرد و نظارت داشته باشد.

 عطار: نتیجه قسمت قبلی عرضم این بود که این سازمان یک سازمان بین‌المللی غیررسمی است. البته فقط در ادبیات حقوق بین‌الملل و ادبیات دکترینال از لفظ سازمان در رابطه با این نهاد استفاده می‌شود ولی در اسناد رسمی استفاده نمی‌شود و از واژگان رکن، نهاد، مؤسسه، ارگان و… استفاده می‌شود. پس یک رکن بین‌الدولی است خب دو سؤال مطرح می‌شود ۱: ماهیت این سازمان ازنظر حقوق بین‌الملل چیست؟ ۲٫ ماهیت عملکرد آن چیست؟

کافه حقوق: از نظر شما ماهیت این رکن بین‌المللی چیست؟

عطار: پاسخ به این سؤال و مسئله خیلی سخت است. به خاطر اینکه اساساً خود نظام حقوق بین‌الملل تدابیر و سازوکارهایی را دارد پیش‌بینی می‌کند که این سازوکارها و تدابیر ذاتاً پیچیده هستند. ارتباطی هم به این نهاد ندارد. بسیاری از نهادها را می‌توان نام برد که وضعیت این‌چنینی دارند و این پیچیدگی در آن‌ها وجود دارد. حتی بعضاً به لحاظ موضوعی پیچیده‌تر از FATF هستند.

لذا پاسخ به این سؤال پیچیده است از جهت این‌که خود نظام بین‌الملل این پیچیدگی را در این سطح تعریف کرده است. شما اگر یک رویکرد کلاسیک به نهاد و مؤسسه‌ای مثل FATF داشته باشید پاسختان می‌تواند این باشد که این مؤسسه و این نهاد و این سازمان غیررسمی اساساً ماهیت حقوقی ندارد. درواقع از دو رکن پایبندی و الزام‌آور بودن؛ الزام‌آور بودن را ندارد و پایبندی را دارد. البته این تعریف قابل نقد است ولی برای سادگی بحث، مطرح شد. منتها اگر با رویکردهای جدیدی به استقبال بحث برویم پاسخ دیگر به این راحتی نیست.

در رویکردهای جدید اساساً تعریف حقوق دگرگون‌شده، دوره‌های انتقال از یک وضعیت و سیستم هنجاری به یک وضعیت و سیستم هنجاری دیگر پذیرفته‌شده است و این دوره‌های انتقال فاقد ماهیت حقوقی نیستند و ممکن است سال‌ها هم در این دوره انتقال بمانیم و هیچ‌وقت هم‌ دوره انتقال تمام نشود اما نتیجه تکامل آن را در سایر مؤسسات و نهادها ببینیم ولی همین نهادها وضعیت در حال گذار را حفظ کنند. پاسخ از منظر کلاسیک این است که ماهیت این سیستم ظاهراً حقوقی نیست در سند مأموریت سازمان‌ هم تصریح دارد؛ اما از منظر جدید پاسخ یک مقدار متفاوت است.

یک نسبیت هنجاری تصور می‌شود و این نهاد ممکن است صد نباشد به لحاظ ویژگی‌ها و اوصاف حقوقی ولی ۵۰ است، ۴۰ است، ۶۰ است ولی صفر نیست که بگوییم حقوقی نیست. باید مشخص کنیم که با چه رویکردی می‌خواهیم به تعریف نهاد بپردازیم. واقعاً پاسخی دقیق‌تر از این نمی‌شود داد. برای هر دو رویکرد در سند مؤسس FATF می‌توان دلایل و شواهدی استخراج و ملاحظه کرد.

هر دو رویکرد قابل‌طرح و دفاع است. چون رویکردها اساساً در مقابل هم نیستند. کمتر رویکردی است که تناقض داشته باشد یعنی خودش را اثبات کند برای اینکه دیگری را نقض کند. رویکردها معمولاً از جهاتی هماهنگ هستند و از جهاتی متعارض نه متناقض. خیلی کم هستند رویکردهایی که تناقض دارند.

کافه حقوق: عملکرد این نهاد ازلحاظ حقوقی از منظر حقوق بین‌الملل چه وضعیتی دارد؟

عطار:ارتباط منطقی بین پاسخ سؤال اول و سؤال دوم وجود دارد. چنانچه شما مؤسسه را حقوقی بدانید عملکرد آن حقوقی می‌شود. چنانچه حقوقی ندانید عملکرد آن‌هم حقوقی نخواهد شد منتها یک تفاوتی در اینجا وجود دارد که باعث می‌شود ابهامی که در پاسخ سؤال اول وجود دارد در سؤال دوم یک مقدار کمتر شود. کمتر شدن آن این است که FATF یک سازوکاری پیش‌بینی کرده که طبق سند مأموریت بنا ندارد حق یا تکلیف ایجاد کند.

آیا واقعاً ایجاد نمی‌کند؟ ظاهراً در بیان و در کلام حق یا تکلیف ایجاد نمی‌کند ولی در عمل که جلو می‌رویم می‌بینیم دقیقاً یک سند ۲۰۰، ۳۰۰ صفحه‌ای توصیه دارد در صدر این سند گفته کشورهای عضو و کشورهایی که می‌خواهند همکاری کنند «باید»shoud  رعایت کنند و در دل این سند از obligation نسبت به اعمال این سند صحبت کرده.

در هیچ کجای سند مأموریت شما obligation نمی‌بینید؛ یعنی الفاظ و ادبیاتی که مشعر بر وضعیت حقوقی باشد در سند مأموریت اصلاً وجود ندارد اما در سند مربوط به توصیه‌ها و تفاسیر آن به‌علاوه سند روش‌شناسی در هردوی این سندها شما هم واژه obligation و هم shoud را می‌بینید. این‌ها عملکرد این سازمان است، بحث ماهیت نیست. عملکرد این سازمان ‌همین توصیه‌ها و روش‌هایی است که باید اعمال شود که این توصیه‌ها و روش‌ها کاملاً ممزوج شده است با الفاظ و ادبیات حقوقی و چیزی غیر از یک مطالبه هنجاری نیست. مطالبه معرفت‌شناختی و هستی شناسانه که نیست. می‌گوید این کار را باید انجام بدهید. آیا هر چه که هنجاری شد حقوق است؟ نه هر چه که هنجاری بود حقوقی نیست. حقوق آن هنجاری است که در یک نگاه مضیق ضمانت اجرا دارد.

سند FATF یک سند حقوقی است

 این ضمانت اجرا الآن در سیستم FATF وجود دارد بحث کانترمیژر هست. بعضی‌ها می‌گویند این کانترمیژر که در خود سند مأموریت پیش‌بینی‌نشده که چه باشد به تصمیم خود کشور احاله شده است. پاسخ این است که خیلی از مطالبات UN که مثلاً در سند مصوب شورای امنیت می‌آید از کشورها می‌خواهد که با پول‌شویی با روش‌های خودشان مبارزه کنند. این به این معنا نیست که مطالبه شورای امنیت حقوقی نیست.

چون سازوکار حقوقی این ظرفیت را دارد که یا خودش ضمانت اجرا را کامل مشخص کند یا اینکه واگذار کند به کسی که بناست مجری آن باشد. نهایت این است که رویکرد کلاسیک را انتخاب می‌کنیم و می‌پذیریم FATF خودش ماهیت حقوقی ندارد و می‌گوییم اعمالش هم ماهیت حقوقی ندارد.

اما وقتی سند مأموریت صلاحیت UN را متذکر می‌شود و به رسمیت می‌شناسد و می‌گوید که اولاً من خودم را با آن مطالباتی که سازمان‌های رسمی بین‌المللی دارند هماهنگ می‌کنم و دوم اینکه توصیه‌ها و روش‌هایم را مبنای اجرای تعهدات بین‌المللی قرار می‌دهم. از این منظر شما عملاً یک احاله متقابل دو سیستم به هم را می‌بینید. در برنامه‌های UN از ۲۰۰۵ به بعد FATF و عملکرد آن مورد استقبال قرارگرفته و به رسمیت شناخته‌شده است.

به‌عنوان‌مثال در مورد خود ما هم در مقدمه قطعنامه ۱۹۲۹ از کشورها خواسته که در رابطه با ایران توصیه‌های FATF را ملاحظه و رعایت کنند. این احاله متقابل سیستمی که بین این دو سیستم: که یکی ادعا می‌شود غیرحقوقی است و دیگری مسلماً حقوقی است: به وجود آمده عملاً یک کارکرد ثانویه‌ای به FATF می‌دهد که اگر مخیر باشیم بین دو گزینه حقوقی بودن و غیرحقوقی بودن اقدامات این سازمان، دلایل حقوقی بودن قوی‌تر از حقوقی نبودن است