گروه سیاسی کافه حقوق: رونمایی از «منشور حقوق شهروندی» از سوی ریاست محترم جمهور در آذر ماه امسال، فضای جدیدی را برای گفتگو در باب صیانت از حقوق شهروندی در میان حقوقدانان و سایر اقشار جامعه به راه انداخته است. فارغ از انگیزه ­های سیاسی که ممکن است در مواجهه با این منشور افراد را به ابراز مخالفت یا موافقت وادارد، اکنون که با رونمایی از این منشور، فرصتی دوباره برای گفتگو و تاکید بر صیانت از حقوق شهروندی ایجاد گردیده است، باید آن را به فال نیک گرفت و با ایجاد فضای مناسب برای نقد سازنده، حرکت صورت گرفته را به سرمنزل مقصود که همان تحقق صیانت از حقوق شهروندی در عرصه اجتماع است، برسانیم. در همین راستا در این یادداشت با رویکردی حقوقی «منشور حقوق شهروندی» از دو منظر مورد بررسی قرار گرفته است.

جایگاه حقوقی منشور در سلسله مراتب قوانین

نخستین نکته­ای که در خصوص این منشور مطرح است، سوال از جایگاه حقوقی این منشور در میان سلسله مراتب قوانین و مقررات کشور است. به بیان دیگر آنچه در مواجهه نخست با این منشور ذهن را درگیر خود می­سازد، ماهیت حقوقی این منشور است. ضرورت این موضوع از آنجا ناشی می گردد که ابزار اصلی حقوقدان، برای صیانت از حق، قوانین و مقررات است. به عبارت دیگر خاصیت الزام آوری یک متن است که در قالب قوانین و مقررات حقوقدان را قادر می سازد تا با استناد به آنها از حق سخن بگوید و در راستای صیانت از آن بکوشد.

بنابراین حقوقدان در نخستین گام با این سوال مواجه است که «منشور حقوق شهروندی» از چه اعتبار حقوقی برخوردار است؟ در نتیجه مادامی که متنی از الزام قانونی لازم برخوردار نباشد، فارغ از هر محتوایی که ممکن است در حمایت از حقوق افراد در آن منعکس گردیده باشد، نمی توان از آن انتظار کارسازی داشت و حقوقدان نیز همچون جنگجویی بی­سلاح در میدان مبارزه برای صیانت از حق ناتوان خواهد بود.

برای دست یافتن به درکی درست از ماهیت حقوقی این منشور نیاز است تا با مرور سلسله مراتب قوانین و مقررات در نظام حقوقی کشور، با توجه به ویژگی­های این منشور، جایگاه آن را در این میان تعیین نماییم. با در نظرگرفتن قانون اساسی به عنوان راس این سلسله مراتب، می­ توان به ترتیب سیاست­های کلی نظام، قانون عادی، مصوبات هیات وزیران یا کمیسیون­های متشکل از چند وزیر، آیین نامه های وزارتی و در نهایت بخشنامه و دستورالعمل را در مراتب بعدی قرار دارد. لذا اگر قرار است «منشور حقوق شهروندی» از جایگاهی در میان متون الزام آور حقوقی برخوردار باشد، ضروری است جایی در این میان برای آن یافت.

از طرفی با توجه به مشخص بودن رویه­های شکلی لازم برای تصویب و صدور هرکدام از متون الزام­آور فوق، می­توان این نکته را به راحتی دریافت که حداکثر اعتباری که می­توان برای این منشور در نظر گرفت، جایگاهی در حدود آیین­نامه رئیس جمهور یا بخشنامه است. چرا که مابقی اشکال قانونی فوق، نیازمند طی شدن روندهای شکلی مشخصی است که منشور حقوق شهروندی فاقد آن روندها است.

از طرفی مشاهده می گردد که در تدوین این منشور، بسیاری از حقوق و آزادی­های عمومی که در مجموعه­ی قوانین و مقررات کشور موجود بوده است، در قالب مواد مختلف این منشور گردآوری گردیده و در عمل حقوق و تکالیف جدیدی وضع نگردیده است. لذا در عمل مقررات­ گذاری جدید صورت نگرفته است و اعتبار مفاد موجود در منشور، نشات گرفته از متون قانونی پیشین است و اعتبار حقوقی جدیدی به واسطه صدور «منشور حقوق شهروندی» برای آنها ایجاد نگردیده است.

مجموعا در خصوص ماهیت حقوقی این منشور باید گفت، برای این متن می­توان حداکثر اعتباری در حدود بخشنامه قائل شد که البته در این حالت الزاماتی را برای دستگاه­های زیر مجموعه قوه مجریه ایجاد خواهد کرد. اما بسیاری از مواد آن الزامات قانونی جدیدی را در نظام حقوقی کشور ایجاد نکرده است و صرفا گردآوری و تسهیلی است که شهروندان را برای دست یافتن به حقوق موجود خود در مجموعه قوانین و مقررات کشور، یاری خواهد کرد.

ابزارهای قانونی قوه مجریه در جهت احقاق حقوق شهروندی

مسئله مهم­تری که در این خصوص بسیار جلب توجه می­نماید، عملکردی است که بر اساس حدود اختیارات قانونی رئیس جمهور و هیات وزیران برای صیانت از حقوق شهروندی می توان از آنها انتظار داشت. در ورای شعارهای مختلف سیاسی در حمایت از حقوق شهروندی، بر اساس مبانی حقوقی موجود در کشور، رئیس جمهور و هیات وزیران از اختیارات گسترده­ای نظیر اختیار وضع آیین نامه(اصل ۱۳۸)، اصلاح قوانین از طریق تقدیم لایحه به مجلس(اصل۷۴)، تنظیم و اجرای لایحه بودجه(اصل۵۲)، ایجاد رویه های اجرایی در دستگاه های زیر مجموعه این قوه(اصول ۶۰، ۱۳۸، ۱۲۶) و … برخوردارند که استفاده صحیح از این اختیارات در جهت صیانت از حقوق شهروندی تا حد بسیار زیادی منجر به ایجاد زمینهمناسب برای صیانت از این حقوق خواهد گشت.

بسیاری از مواردی که به تضییع حقوق شهروندی در جامعه منجر خواهد شد، ریشه در نقص قوانین و مقررات موجود در کشور دارد. به عنوان مثال « حق آزادی تجمع و تظاهرات» از منظر قانونگذار اساسی در اصل ۲۷ مورد حمایت قرار گرفته است اما حدود و نحوه اعمال این حق توسط قانون فعالیت احزاب و آیین­نامه­ی اجرایی مصوب سال ۱۳۶۱مشخص می گردد. طبق ماده ۳۱ این آیین­ نامه هر گروه که قصد برگزاری تجمع داشته باشد، بایستی تعهد کتبی مبنی بر عدم حمل سلام و عدم اخلال به مبانی اسلام و امنیت کشور به وزارت کشور تسلیم نماید و طبق ماده ۳۵ همین آیین­نامه صدور اجازه کتبی برگزاری راهپیمایی بر عهده وزارت کشور است و برگزاری راهپیمایی منوط به اطلاع وزارت کشور و تأمین دو شرط ذکر شده در اصل ۲۷ قانون اساسی است. همانگونه که مشخص است تشخیص این شروط بر عهده وزارت کشور و کمیسیون ماده ۱۰ احزاب است.

در مجموع به نظر می­رسد که آیین­نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب دارای برخی ابهامات است. مثلاً، در ماده ۳۵ مشخص نیست که این اجازه کتبی وزارت کشور فقط مربوط به تعهد درباره دو شرط مصرّح در اصل ۲۷ قانون اساسی است یا موارد مربوط به ماده ۳۲ را نیز دربر می­گیرد(مواردی نظیر موضوع راهپیمایی، تاریخ برگزاری، مسیر راهپیمایی، محل سخنرانی) و مشخص نیست که هر گروهی که می­خواهد تجمع برگزار کند، وزارت کشور می­تواند بر اساس ماده ۳۲ به تغییر در برنامه ­ها، تاریخ، مسیر راهپیمایی و … آن گروه حکم کند یا بر اساس صلاحدید خود که موافق با یکی از موارد ماده ۳۲ نیست مجوزی برای برگزاری راهپیمایی صادر نکند؟

 لذا این آیین­نامه دارای ابهاماتی است و در بیشتر موارد وزارت کشور وقت از این ابهامات استفاده می­کند و به راحتی گروه ­های مختلف را از حق اعتراض محروم می­کند. بنابراین برای جلوگیری از تضیع حقوق شهروندان، بهترین راه­حل اصلاح قانون از طریق تقدیم لایحه اصلاحی به مجلس یا اصلاح آیین نامه­ی موجود است.

موارد متعددی را در این رابطه می­توان مطرح ساخت که یگانه راه صیانت از این حقوق در اصلاح قوانین از طریق تقدیم لایحه اصلاحی به مجلس یا اصلاح مقررات مربوطه نهفته است؛ امری که رئیس جمهور و هیات وزیران کاملا از اختیارات لازم برای اجرای آن برخوردارند.

از طرفی بسیاری از موارد تضییع حقوق شهروندی مربوط به رویه های غلط اداری در دستگاه­های زیر مجموعه قوه مجریه است. به عنوان مثال، احترام به ارباب رجوع، حق برخورداری از اداره شایسته امور کشور، حق آگاهی از تصمیمات اداری، حق برخورداری از اقتصاد شفاف و رقابتی و … از جمله مواردی است که متاثر از عملکرد دستگاه­های قوه مجریه است.

در همین راستا «به ‌منظور ایجاد تحول در نظام اداری کشور … و نیل به نظام اداری و مدیریتی کارا، بهره‌ور و ارزش افزا، پاسخگو، شفاف و عاری از فساد و تبعیض‌، اثربخش‌، نتیجه‌گرا و مردم‌سالار، شورای عالی اداری…تشکیل می گردد.» ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری اختیارات گسترده­ای را به منظور نیل به اهداف فوق برای شورای عالی اداره به ریاست رئیس جمهور در نظر گرفته است. از جمله اصلاح ساختار تشکیلات دستگاههای اجرائی، اصلاح و مهندسی مجدد سیستمها، روشها و رویه‌های موردعمل در دستگاههای اجرائی، تصویب طرحهای لازم برای ارتقاء بهره‌وری و کارآیی و …

 لذا رئیس جمهور و هیات وزیران برای اصلاح ساختارهای غلطی که منجر به تضیع حقوق شهروندان در موارد فوق می گردد، از اختیارات کافی برخوردارند.

بنابراین با توجه به آنچه تا کنون بیان گردید می­توان نتیجه گرفت، نظام حقوقی کشور حاوی ظرفیت­هایی است که امکان صیانت از حقوق شهروندی را به معنای واقعی کلمه برای رئیس جمهور و همکاران وی در هیات دولت فراهم ساخته است و از این نظر محدودیتی وجود ندارد.

از طرفی رونمایی از «منشور حقوق شهروندی» را نیز نباید مورد مخالفت قرار داد و در مقابل آن ایستادگی کرد. اگرچه انتظاری نیز برای صیانت از حقوق شهروندی از آن نمی­توان داشت چرا که با توجه به آنچه بیان گردید، راه کارهای حقوقی بسیار قوی­تری برای صیانت از حقوق شهروندی در پیش روی رئیس جمهور و هیات وزیران قرار داشته است که به هیچ عنوان با صدور منشوری با کمترین درجه از الزام حقوقی، قابل مقایسه نیست.

بنابراین به عنوان راهکار نهایی پیشنهاد می گردد صدور این منشور را به عنوان نشانه ای از تصمیم دولت برای تلاش در راستای صیانت از حقوق شهروندی به فال نیک گرفته و با استناد به مفاد این منشور و ایجاد یک آگاهی عمومی در سطح جامعه، صیانت واقعی از حقوق شهروندی را به عنوان یکی از خواسته های اساسی از دولت مطالبه نمود.