ارتباط با ما
تبلیغات


چهارشنبه ۹ فروردین ۱۳۹۶ | ۱۱:۰۰ ق.ظ
بررسی لایحه «قانون بانک مرکزی»
نقاط قوت و ضعف لایحه «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»
راضیه انصاری
نشانه‌های اصلی عملکرد ضعیف نظام بانکی کشور در چند محور قابل طرح است. نرخ تورم بالا و بی‌ثبات در اقتصاد ایران، احتمالاً یکی از مهم‌ترین نشانه‌های عملکرد ضعیف نظام بانکی است؛ زیرا برای سال‌هاست که اقتصاد ایران نرخ تورم بالا و بی ثبات دارد. ضعف دیگر نظام بانکی در تجهیز منابع و تخصیص بهینه آن می‌باشد.در ادامه ریشه‌های اصلی عملکرد ضعیف نظام کلان بانکی کشور مورد شناسایی قرار می‌گیرد.

گروه اقتصادی کافه حقوق: یکی از ملزومات اساسی مهار تورم و حفظ ارزش پول هر کشور، قدرت یافتن نهاد بانک مرکزی است. اهمیت این امر از آنجا نمایان می‌شود که در صورت ضعیف بودن اقتدار بانک مرکزی و اعتبار پایین سیاست‌های اعلام شده از سوی این بانک، سیاستگذاری بازار پول در قالب سیاست‌های انبساطی و انقباظی توسط بانک مرکزی با شکست مواجه می­شود؛ لذا در این شرایط امکان ثبات قیمت‌ها به عنوان اولویت اول بانک مرکزی که اولین اصل در بانکداری مرکزی در دنیاست، خدشه‌دار خواهد شد.

دستیابی به اهداف این چنینی مستلزم وجود یک قانون کارامد و دقیق است. با توجه به چالش‌ها و خلاءهای موجود در قوانین که مانع از تحقق اهداف از پیش‌تعیین شده و نیز بروز آسیب‌هایی در نظام اقتصادی و بانکی کشور می‌شد، بانک مرکزی اقدام به تدوین لایحه‌ای تحت عنوان «قانون بانک مرکزی» در سال ۱۳۹۵ نمود. در این لایحه تلاش شده با آسیب‌شناسی دقیق چالش‌ها و مشکلات موجود، مجموعه‌ای از احکام جامع، منسجم، روزآمد و مبتنی بر اقتضائات و شرایط کنونی کشور که پاسخگوی نیازها و چالش‌های فراروی نظام بانکی کشور باشد، تدوین شود. ضمن آن که از ظرفیت‌ها و قابلیت‌های قوانین فعلی پولی و بانکی حداکثر استفاده به عمل آید.

در ادامه مهم‌ترین نقاط قوت و ضعف لایحه بانک مرکزی مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

توجه به استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی به معنای آزادی سیاستگذاران پولی از نفوذ مستقیم سیاسی یا دولتی در اجرای سیاست پولی است. درواقع استقلال بانک مرکزی به معنای جدایی مطلق بانک مرکزی از جنبه ارتباطی با دولت نیست، بلکه به این معناست که این نهاد بتواند سیاستهای پولی و اعتباری را فارغ از هرگونه فشار سیاسی و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا نماید و نسبت به نتایج آن پاسخگو باشد.

از اصلی‌ترین عواملی که استقلال و اقتدار بانک مرکزی را تحقق می‌بخشد، غالباً وضع قانون است. در ادبیات اقتصادی عموماً سه بُعد برای استقلال بانک مرکزی در نظر گرفته شده است؛ بعد ساختاری، بعد کارکردی و بعد حرفه‌ای.

دو بُعد ساختاری و کارکردی به الزامات قانونی نیاز دارند و بعد حرفهای نیز به استقلال عملیاتی مربوط می‌شود. الزامات قانونی درواقع مربوط به آزادیهایی است که قانون به بانک مرکزی داده است. استقلال عملیاتی نیز ناظر بر عملکرد بانک مرکزی است، یعنی اینکه بانک مرکزی در عمل چگونه از ظرفیت‌های قانونی خود استفاده می‌کند. استقلال عملیاتی توسط مواردی نظیر ویژگی‌های شخصیتی رئیس کل بانک مرکزی و وزیر امور اقتصادی و دارایی، شرایط سیاسی و اقتصادی، تجارب مشابه در کشور، اولویت‌های ملی، عمق و کیفیت تحلیل پولی، میزان جابجایی رؤسای بانک مرکزی و اقدامات واقعی بانک مرکزی و وزیر امور اقتصادی و دارایی تعیین می‌شود.

از این منظر، لایحه بانک مرکزی توانسته استقلال قانونی مناسبی در هر یک از ابعاد سازمانی، بودجه‌ای، تنظیمی و نظارتی در مواد گوناگون لایحه فراهم آورد.

در ماده این لایحه نیز رئیس کل بانک مرکزی به عنوان یکی از ارکان بانک شناخته می‌شود و در ماده ۲۰ شرایط عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی به صراحت و مطابق با مصوبه مورخ ۲۴/۱۰/۱۳۹۳ مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام تعیین می‌گردد. در همین راستا در مواد (۱۲)، (۱۶)، (۲۲) و (۲۳) لایحه نیز اختیارات تنظیمی و نظارتی گسترده‌ای برای بانک مرکزی، با ایجاد دو هیات سیاست گذاری پولی و بانکی و هیات نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، گرفته شده است که نشان از توجه به اصل استقلال بانک مرکزی در لایحه است.

هرچند لایحه تلاش نموده‌است با اتخاذ سازوکارهای مختلف استقلال بانک مرکزی را تأمین نماید اما با توجه به نقش نظارتی که مجمع عمومی بر اقدامات بانک مرکزی خواهد داشت و ترکیب کاملاً دولتی این مجمع، در عمل ممکن است اقدامات بانک مرکزی تحت تأثیر فشارها و سیاست‌های دولتی قرار گیرد و بدین ترتیب شاهد خدشه به استقلال بانک مرکزی باشیم.

ممنوعیت از اعطای تسهیلات به دولت

یکی دیگر از راهبردهای اصلاحی که در راستای اصلاح روابط بانک مرکزی و دولت در لایحه جدید پیش‌بینی شده که مانع از دخالت و اعمال فشار دولت بر نظام بانکی می‌شود این است که، بند «ز» ماده ۱۴ لایحه مذکور، بانک مرکزی را از اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و واحدهای تابعه آنها منع نموده است و این بانک مجاز نیست مادامی که وجوه تنخواه‌گردان خزانه در هر سال تصفیه نشده است، وجوه تازه‌ای تحت این عنوان به دولت بپردازد. همچنین، بانک مرکزی از خرید و یا تملک اوراق بهادار صادر شده و یا تضمین شده توسط دولت در عرضه‌های اولیه منع شده است. این مواد، استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی به منظور پی‌گیری هدف اصلی خود، فراهم می‌کنند.

ذکر اهداف و اولویت‌های بانک مرکزی

اما یکی از مهمترین مواردی که باید در متن قانون به آن توجه شود، مسئله تعریف هدف اولویت‌دار برای بانک مرکزی است. تعریف یک هدف واحد ) هدف ثبات قیمتها(و یا اولویت‌بندی اهداف برای سیاست پولی باعث عملکرد مؤثرتر بانک مرکزی خواهد شد.

در حال حاضر براساس ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ و اصلاحات بعدی هدف بانک مرکزی «حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور» تعیین شده‌است. اما هیچ اولویت برای تحقق اهداف فوق از سوی قانونگذار ارائه نشده و مشخص نیست در صورت تعارض اهداف فوق، ارجحیت با کدام هدف خواهد بود.

از همین رو در ماده ۱۱ لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری ایران، برای اولین بار تمامی اهداف و مأموریت‌های بانک مرکزی احصاء شده‌است که این موضوع را می‌توان مثبت ارزیابی نمود. مهم‌ترین هدف بانک مرکزی براساس تبصره ماده مزبور «تأمین ثبات قیمت‌ها «محسوب می‌گردد و دیگر اهداف این بانک همچون؛ «حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور»، «توازن بخش خارجی اقتصاد و تسهیل مبادلات تجاری و پولی» و «کمک به رشد اقتصادی و اشتغالم با اولویت ثبات قیمت‌ها دنبال می‌شود.

به دیگر سخن مأموریت بانک مرکزی تنظیم سیاست‌های پولی بر مبنای موازین اسلامی در جهت تأمین اهداف اقتصاد کلان کشور تعریف می‌شود و اهداف بانک مرکزی که شامل حفظ ارزش پول ملی، حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور، توازن بخش خارجی و تسهیل مبادلات تجاری و کمک به رشد اقتصادی و اشتغال در کشور است، با محوریت هدف اصلی بانک مرکزی که حفظ ثبات قیمت‌ها است، پی‌گیری خواهد شد.

افزایش شفافیت در رویه بانک مرکزی

شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی زمانی می‌تواند مطرح باشد که ابزارهای لازم در اختیار بانک قرار گیرد و استقلال بانک مرکزی به رسمیت شناخته شود و اهداف اقتصادی به وِیژه تورم رسماً اعلام و مسئولیت آنها به عهده بانک مرکزی گذاشته شود. اطلاع‌رسانی و پاسخگویی در چنین فضایی به بانک مرکزی در جهت کاهش انتظارات تورمی و ثبات قیمت‌ها در بازار کمک می‌کند.

از منظر قانونی نظارت بر عملکرد بانک مرکزی در ایران، طبق ارکان بانک مرکزی که در قانون پولی و بانکی کشور نیز تصریح شده است، برعهده مجمع عمومی این بانک مرکب از رئیس‌جمهور به عنوان رئیس مجمع، وزیر امور اقتصادی و دارایی، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ) رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) می‌باشد.

هیئت نظار نیز یکی دیگر از نهادهای ناظر بر بانک مرکزی است. براساس ماده (۲۲) قانون پولی و بانکی کشور، هیئت نظار مسئول رسیدگی به حسابها و تعهدات بانک مرکزی است و موارد مهمی مانند رسیدگی به ترازنامه بانک مرکزی و تهیه گزارش برای مجمع عمومی برعهده آن است.

در راستای ایجاد شفافیت در عملکرد بانک مرکزی و افزایش میزان پاسخگویی این بانک، لایحه جدید مقرر نموده‌است، بانک مرکزی موظف می‌شود اصول و رویه‌های حسابداری خود را مطابق با این قانون و استانداردهای حسابداری کشور تنظیم نماید؛ و ثانیاً دستکم ماهی یک بار، خلاصه‌ای از وضع حساب‌های خود را انتشار دهد. همچنین تبصره ۲ ماده ۲۶ لایحه «قانون بانک مرکزی» مقرر می‌دارد: «هیات نظار برای انجام وظایف خود می‌تواند از خدمات سازمان حسابرسی بر اساس آیین نامه داخلی خود استفاده نماید. هزینه استفاده از این خدمات از محل بودجه سالانه بانک مرکزی پرداخت می‌شود». این سازوکارهای نظارتی جدید در راستای اعمال نظارت بیشتر بر عملکرد بانک مرکزی پیش‌بینی شده را می­توان یکی از نقاط مثبت لایحه ارزیابی کرد.

خلاءها و نواقص لایحه «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»

پیش‌بینی نقش مشورتی برای شورای فقهی

منظور از نظارت شرعی، کلیه اقدامات نظارتی است که به منظور حصول اطمینان از انطباق عملیات شبکه بانکی با شرع انجام می‌شود. فقدان نظارت شرعی در شبکه بانکی می‌تواند موجب گرفتار شدن بانک‌ها و مشتریان در ورطه ربا و یا بطلان عقود و به خطر افتادن روابط مالکیت در اقتصاد گردد. وجود قانون عملیات بانکی بدون ربا در ایران از سال ۱۳۶۲، هرچند زمینه‌ساز فعالیت شرعی بانک‌ها بوده است، اما به دلیل فقدان نهادها و استانداردهای مشخص برای نظارت شرعی، موارد متعددی از عدم انطباق عملیات بانکها با شرع مشاهده می‌شود. این در حالی است که طی حدود دو دهه اخیر، نهادهای مختلفی به منظور تدوین استانداردها و اصول تضمین کننده شرعی بودن عملیات بانکها تأسیس شده است.

تشکیل شورای فقهی در بانک مرکزی یکی از تشکیلاتی است که در راستای انطباق مقررات و تصمیمات بانک مرکزی با موازین شرعی صورت گرفته‌است.

براساس ماده ۲۷ لایحه قانون بانک مرکزی اعضای شورای فقهی را ۵ نفر از فقهای «متجزی مسلط بر فقه معاملات» به پیشنهاد رئیس بانک مرکزی و تأیید شورای نگهبان تشکیل می‌دهند. در حال حاضر انتخاب اعضای شورای فقهی بدون نظر شورای نگهبان و صرفاً به نظر رئیس بانک مرکزی و با تصمیم وی صورت می‌گیرد. بنابراین تنها تفاوتی که لایحه از این حیث با مقررات موجود دارد، این است که قبلاً اعضای شورا را رئیس کل بانک مرکزی انتخاب می‌کرد اما در لایحه فعلی اعضای شورای فقهی به پیشنهاد رئیس کل و تأیید شورای نگهبان انتخاب می‌شوند.

همچنین در لایحه برخلاف دیگر ارکان بانک مرکزی چارچوب قانونی مناسبی برای وظایف و اختیارات شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی پیش‌بینی نشده‌است و موضوعات قابل طرح در شورا را صرفاً منوط به نظر رئیس کل بانک مرکزی دانسته‌است. همچنین تصیمیاتی که در این شورا اتخاذ می‌گردد بدون هیچ قدرت اجرایی و تأثیرگذاری مبتنی بر قانون خواهد بود و تنها جنبه مشورتی خواهد داشت.

عدم توجه به ثبات مالی در اهداف بانک مرکزی

در ماده ۱۱ لایحه که به اهداف بانک مرکزی پرداخته تنها به مساله ثبات پولی توجه شده و از مساله ثبات مالی غفلت شده است. این در حالی است که بانک مرکزی به علت جایگاه ممتازی که در خلق پول و تأمین نقدینگی دارد باید رکن رکین و عامل اصلی حفظ ثبات مالی باشد.

بر این مبنا لازم است ضمن سپردن وظیفه ثبات مالی به بانک مرکزی، ابزارها و اختیارات کافی در این زمینه برای این بانک فراهم شود. لازمه این امر آن است که همه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی مانند بانک‌ها، شرکت‌های بیمه، شرکت‌های تأمین سرمایه، شرکت‌های کارگزاری و شرکت‌های سپرده‌گذاری مرکزی و سیستم‌های تسویه، حداقل در حوزه نظارت احتیاطی کلان در حوزه اشراف و نظارت بانک مرکزی قرار گیرند.

در لایحه فعلی در ماده ۱۶ بند ۱۱ تا ۲۵ که ناظر بر اهداف هیات نظارت است تنها دربردارنده قوانین و الزامات احتیاطی مؤسسات اعتباری است. با این حال شاید تأمین ثبات مالی تنها از طریق سیاستگذاری این هیات قابل دستیابی نباشد و ضرورت توجه به این هدف از طریق بکارگیری ظرفیت کلیه نهادهای مالی پیش‌گفته لازم است.

ناکافی بودن ابزارهای تأمین استقلال بانک مرکزی

علیرغم اینکه پیش‌تر بیان شد که تلاش‌هایی برای تأمین استقلال بانک مرکزی و اصلاح روابط میان دولت و بانک مرکزی انجام شد، اما همچنان خلأهای قانونی در کیفیت ارتباط دولت و بانک مرکزی وجود دارد که امکان خدشه به استقلال بانک مرکزی را ممکن می‌نماید.

در ماده ۱۹ لایحه، عملاً بانک مرکزی به عنوان نوعی شرکت دولتی تلقی شده که مجمع عمومی آن دولتی است و براساس ماده ۲۰ مقامات ارشد آن از سوی دولت انتخاب می‌شوند. همچنین براساس بند «ب» ماده ۲۹، سود مالی ناشی از فعالیت آن هم پس از کسر کسورات قانونی در اختیار دولت قرار می‌گیرد. این در حالی است که اگر قرار باشد بانک مرکزی به اهداف مذکور در همین لایحه به ویژه هدف حفظ ثبات قیمت‌ها که به عنوان هدف اصلی بانک مرکزی تعیین شده است دست یابد، تعیین رابطه دقیق دولت و بانک مرکزی اجتناب ناپذیر است.


آخرین مطالب
مشترک خبرنامه شوید